Öffentlich-rechtlich im Netz neu denken

Fünf Jahre streiten sich die Presseverleger und die ARD jetzt schon vor Gericht über die Tagesschau-App. Im Kern geht es um die Frage, ob die Nachrichten-App „presseähnlich“ ist, also zu viel Text und Standbilder enthält und damit eine rechtswidrige Konkurrenz für die digitalen Nachrichtenangebote der Zeitungsverlage darstellt.

Denn anders als die Angebote der ARD werden diese nicht durch den Haushaltsbeitrag finanziert, sondern müssen sich privatwirtschaftlich am Markt behaupten. Es geht also darum, wie weit der öffentlich-rechtliche Rundfunk mit seinen digitalen Angeboten gehen darf, ohne privatwirtschaftlichen Akteuren unerlaubte Konkurrenz zu machen.

Nun handelt es sich aus Sicht der EU-Kommission beim Rundfunkbeitrag um eine staatliche Beihilfe. Eine Beschwerde der privaten Rundfunkveranstalter und ihres Interessenverbands VPRT bei der Kommission führte zu einem jahrelangen Streit zwischen Deutschland und der EU, der 2007 mit dem sogenannten „Beihilfekompromiss“ befriedet wurde. Deutschland versprach der Kommission, genauer zu regeln, was die Öffentlich-Rechtlichen im Netz dürfen und was nicht. Die Kommission akzeptierte das und stellte das Verfahren ein.

In der Zwickmühle

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem zweiten Gebührenurteil deutlich gemacht, dass der Gesetzgeber Vorgaben zum Funktionsauftrag machen darf, solange sie sich auf einer rein abstrakten Ebene bewegen. Dem standen aber die Forderungen nach Konkretisierung seitens der EU-Kommission gegenüber.

Aus dieser Zwickmühle haben sich die für den Rundfunk zuständigen Ministerpräsidenten der Bundesländer befreit, indem sie es in die Verantwortung der Sendeanstalten und ihrer Aufsichtsgremien legten, den Telemedienauftrag zu konkretisieren. Die Sendeanstalten erarbeiten seitdem für ihre Angebote Telemedienkonzepte, die den Gremien vorgestellt werden und dort den sogenannten Drei-Stufen-Test durchlaufen müssen.

In einem dreistufigen Verfahren prüfen die Aufsichtsgremien, inwieweit das geplante Angebot zu den Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gehört, ob es einen qualitativen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb leistet und ob es nicht zu teuer ist. Am Ende muss das Angebot von den Gremien rechtsaufsichtlich bestätigt und veröffentlicht werden, bevor die Sender loslegen können. Dieses Verfahren musste auch der Bestand der vorhandenen Online-Angebote durchlaufen.

Drei-Stufen-Test bestanden

So hat auch das Online-Angebot tagesschau.de als Teil des vorhandenen Telemedienangebots der ARD den Drei-Stufen-Test durchlaufen und bestanden. In dem zugehörigen Telemedienkonzept waren zusätzliche Ausspielwege enthalten, sodass die Tagesschau-App, als sie 2010 auf den Markt kam, bereits vom positiven Test des Telemedienbestandes der ARD umfasst war.

Daher war die ARD davon ausgegangen, dass es keine rechtlichen Einwände gegen das Angebot der Tagesschau-App geben würde. Einer 2011 erhobenen Klage der Zeitungsverleger sah man deshalb eher gelassen entgegen. Schließlich biete die App nur einen anderen technischen Zugang zu den Inhalten auf der Webseite, bei welcher das zugrundeliegende Konzept ja bereits durch die zuständigen Gremien geprüft worden sei.

Dabei ließ es aber der Bundesgerichtshof 2015 nicht bewenden. Nur weil das zugrundeliegende Konzept den Drei-Stufen-Test bestanden habe, bedeute das noch nicht, dass auch das konkrete Angebot unbedenklich sei. In der Tat: Man kann theoretisch schöne Konzepte schreiben und genehmigen lassen, hinterher aber doch alles ganz anders machen. Folglich müssten die Zeitungsverleger als wirtschaftliche Konkurrenten trotz eines genehmigten Konzepts gerichtlich überprüfen lassen können, ob zum Beispiel die konkrete Ausgestaltung der Tagesschau-App nicht doch „presseähnlich“ sei – und somit gegen den gesetzlichen Rahmen verstoße, in dem der öffentlich-rechtliche Rundfunk sich im Netz bewegen dürfe. Über genau diese Frage muss nun am 23. September das Oberlandesgericht Köln entscheiden (Aktenzeichen 6 U 188/12).

Presseähnlich und sendungsbezogen

Man könnte nun meinen, die Schuld für diese ganze juristische Misere liege bei der EU. Doch ganz so einfach ist es nicht. Denn das Kriterium der Presseähnlichkeit – ob also die App zu viel Text enthält – ist tatsächlich nicht einer Rücksicht auf Vorgaben der EU-Kommission geschuldet. Vielmehr haben erst die Ministerpräsidenten – wenn auch wohl nach intensivem Lobbying der Zeitungsverleger – in den Rundfunkstaatsvertrag hineingeschrieben, dass „nichtsendungsbezogene presseähnliche Angebote“ der öffentlich-rechtlichen Sender im Netz nicht zulässig seien. Weder hatte die EU-Kommission ein solches Verbot gefordert noch hatte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission eine dahingehende Zusage gemacht.

Vielmehr enthält erst der Rundfunkstaatsvertrag der Länder dieses Verbot. Der Vertrag ist seither mehrmals überarbeitet worden. Das Kriterium der Presseähnlichkeit als Indiz für ein verbotenes Engagement der Öffentlich-Rechtlichen in der digitalen Welt blieb allerdings erhalten. Es stellt sich aber die Frage, ob ein solches Verbot den Bedingungen der konvergenten Medienwelt des 21. Jahrhundert entspricht.

Umgekehrt ist allerdings ebenso unverständlich, warum die ARD die Tagesschau-App als „nichtsendungsbezogen“ genehmigen ließ, obwohl die App doch schon auf den ersten Blick einen Bezug zur Sendung namens Tagesschau hat. Bei sendungsbezogenen Telemedienangeboten spielt die Frage der Presseähnlichkeit nämlich keine Rolle. So hätte man sich die ganze Prozessiererei womöglich ersparen können. Allerdings wäre die Tagesschau-App dann tatsächlich auch enger an die Sendungen gebunden, was angesichts der notwendigen Verweise, Bezüge und Quellennachweise etc. nicht ganz unaufwändig geworden wäre.

Zweierlei Maß

Übrigens müssen Zeitungsverleger, wenn sie auf ihren Webseiten Videos anbieten, bislang nicht darauf achten, ob diese zu „fernsehähnlich“ sind. Wären sie dies, würden sie unter Umständen unter die EU-Fernsehrichtlinie fallen. Dann müssten die Verleger sich an Vorschriften etwa zum Jugendschutz, zu Werbezeitenbeschränkungen und zur Schleichwerbung halten. Das wollen sie – verständlicherweise – nicht. Sie verweisen darauf, dass die audiovisuellen Teile ihrer Webseiten nicht der Kern ihres inhaltlichen Angebots seien und folglich nicht wie Fernsehdienste reguliert und kontrolliert werden müssten. Wird hier nicht mit zweierlei Maß gemessen?

Wie auch immer das Urteil am 23. September ausfallen wird: Es wird sicher nicht das Ende der Tagesschau-App bedeuten. Allenfalls, dass die ARD zukünftig mehr als bisher darauf achten muss, dass nicht zu viel Text in der App auftaucht – was sie im Übrigen bereits tut.

Von der Zukunft überrollt

Man wird mit dem Urteil aber kaum die Frage befriedigend lösen können, wie viel die öffentlich-rechtlichen Sender im Netz machen dürfen oder sollen. Thierry Chervel, der Gründer des Perlentauchers, hat das eigentliche Problem schon 2012 auf den Punkt gebracht:

„Im Internet ist nichts ‚presseähnlich‘ oder ‚fernsehähnlich‘. So lauten nur die Schutzformeln der alten Institutionen, die weiter ihre verbürgten Rollen spielen wollen. In Wahrheit ist es genau umgekehrt: Alles ist Netz. Presse ist eine ausgedruckte Internetdatei. Fernsehen ist ein gestreamtes oder gespeichertes Videoformat. Die Gattungsgrenzen zwischen den Medien sind nicht mehr nur porös – sie haben sich längst aufgelöst. Was ist ein Blogeintrag, der mit einem Youtube-Video angereichert wird? Presse? Fernsehen?“

Die Medienkonvergenz hat die Regulierer vor Herausforderungen gestellt, derer sie noch nicht Herr geworden sind. Zum einen ist verständlich, dass man in der rechtlichen Gestaltung von neuen Entwicklungen Analogien bildet und diese vergleichbaren bekannten rechtlichen Sachverhalten unterordnet. Zum anderen wird aber mit dem Verbot der Presseähnlichkeit aus Konkurrenzschutzinteressen der Presse versucht, alte Abgrenzungen und Strukturen aus der analogen Welt der digitalen Welt aufzuzwingen.

Die technische Entwicklung scheint uns aber zu überrollen, und solche behelfsmäßigen Lösungen können zu widersinnigen Ergebnissen führen. So kann kaum jemand nachvollziehen, warum ein Text, den man über eine App aufruft, „presseähnlich“ sein soll und ein Blogbeitrag nicht. Oder warum manche Videos „fernsehähnlich“ sein sollen und andere nicht. Statt darüber zu streiten, ob man die Grenzen für das Agieren der öffentlich-rechtlichen Sender im Netz etwas enger oder etwas weiter fassen sollte, wäre es angebrachter, über echte Alternativen nachzudenken.

Öffentlich-rechtlich neu denken

Wie kann der öffentlich-rechtliche Rundfunk mit seinen Angeboten alle Bevölkerungsgruppen, gerade auch junge Menschen, erreichen? Wie müsste ein zeitgemäßes öffentlich-rechtliches Angebot im Netz aussehen? Wie müsste es netzkompatibel gestaltet sein und über welche Kanäle zu den Menschen kommen? Welche Angebote würden am ehesten dem Ziel entsprechen, zur öffentlichen Meinungsbildung beizutragen, eine demokratische Öffentlichkeit zu befördern und die Medienvielfalt zu gewährleisten? Ist eine öffentlich-rechtliche Plattform im Netz denkbar, die den partizipativen Grundcharakter der vernetzten Kommunikation ernst nimmt und gesellschaftlichen Debatten ein Forum bietet?

Was öffentlich-rechtlich heißt, könnte im Netz ganz neu gedacht werden. Das Ende des Prozesses um die Tagesschau-App könnte der Anfang eines solchen zukunftsorientierten Denkprozesses sein. Wichtig wäre dabei, dass dieser nicht von Ministerpräsidenten und Staatskanzleibediensteten hinter verschlossenen Türen ausgehandelt wird, sondern unter Beteiligung aller gesellschaftlichen Gruppen. Die Zuschauerinnen und Zuschauer, die Zuhörerinnen und Zuhörer sind diejenigen, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk finanzieren. Sie haben ein Anrecht darauf, an der Diskussion darüber beteiligt zu werden, wie dieser Rundfunk sich im Netz neu aufstellen soll.