Das geeignete Mittel

Dieser Artikel ist als Auftakt zur Artikelserie zum Reformbedarf der öffentlich-rechtlichen Sender in der Funkkorrespondenz und auf carta.info erschienen.

Es bietet sich im Moment eine einmalige Chance für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, Vertrauen zurückzugewinnen. Denn das ist angeknackst. Das Verhältnis der Zuschauerinnen und Zuschauer zu ihren eigenfinanzierten Sendern kann man wohl als zwiespältig bezeichnen. Hört man sich dieser Tage um, überwiegt meist die Kritik am Programm: Zu viele Schnulzen, zu wenig Hintergrundberichterstattung; wertvolle Produktionen meist zu nachtschlafender Zeit; es fehle an innovativem, jungem Programm. Dabei wird schnell vergessen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Sachen Informationskompetenz immer noch an erster Stelle steht – auch bei den jungen Menschen. Und dass auch er sich finden muss in einer medialen Welt mit einem Überangebot an Information und Unterhaltung, einer Welt mithin, in der sich Zuschauer leicht verlieren und den Sendern verlorengehen.

Durch das Urteil des Karlsruher Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum ZDF-Staatsvertrag fühlen sich viele Kritiker bestätigt. In den Gremien des ZDF herrschen – wie viele schon geahnt hatten – zu viel Staat und zu viel Politik. Und neben der staatsfernen Ausgestaltung der Gremien mahnten die Karlsruher Richter sehr deutlich auch das Thema Transparenz an. Aufgrund der bislang zu dominanten Anzahl staatlicher Mitglieder und staatsnaher politischer Akteure in den Gremien entstehe eine Spannungslage, der durch hinreichende Transparenz bei der Willensbildung entgegengewirkt werden müsse. Soweit mit den Aufgaben der jeweiligen Gremien vereinbar, müssen Handeln und Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Rundfunkanstalten sowohl für die Öffentlichkeit als auch für den Gesetzgeber, der für die Rundfunkanstalten die Strukturverantwortung trägt, erkennbar sein. Dabei, so das Bundesverfassungsgericht weiter, fehlten aber ausreichende Regelungen zur Transparenz. Der Gesetzgeber muss hier nachbessern, um einerseits dem Bedürfnis nach Öffentlichkeit und andererseits dem Erfordernis der Vertraulichkeit einer angemessenen Gremienarbeit zum Ausgleich zu verhelfen. Man darf also gespannt sein, welche Vorgaben die Länder dem ZDF in dieser Hinsicht machen werden. Fest steht: Die Länder müssen das Haus ZDF neu ordnen – und zwar zügig.

Ich bin jedenfalls fest davon überzeugt, dass die öffentliche Darlegung interner Entscheidungsprozesse und der Verwendung der finanziellen Mittel auch beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk ein wichtiger Baustein ist, um mehr Verständnis bei den Beitragszahlern zu wecken. Denn sie sind es, die das Programm finanzieren und die sich – einmal mehr nach dem Urteil des BVerfG – die Frage stellen, was eigentlich genau passiert mit ihrem Geld. Auch wenn sich am Ende sicherlich nicht jede Bürgerin und jeder Bürger Sitzungsprotokolle oder Bilanzen der Rundfunkanstalten ansehen will und wird – schon die Möglichkeit, mehr von der Arbeit der Aufsichtsgremien erfahren zu können, ist ein Plus. Denn Angriffe gegen den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kann ich tagtäglich in zahlreichen Bürgerbriefen lesen. Viele davon sind haltlos, was durch ein Mehr an Information verhindert werden könnte. Auch als Abgeordnete bin ich den Bürgerinnen und Bürgern Transparenz schuldig. Sie können nachsehen, wie viel ich verdiene, und auch, ob ich andere Einnahmen jenseits des Bundestagsmandats habe. Wir Grüne haben hier schon seit Jahren mehr Transparenz für die Bürgerinnen und Bürger gefordert. Denn wir gehen davon aus, dass Transparenz ein geeignetes Mittel ist, um Filz zu verhindern, Vertrauen aufzubauen und informierte Bürgerinnen und Bürger zu haben.
Wie aber sieht eine angemessen transparente Struktur aus? ARD und ZDF scheinen – nicht erst seit dem Karlsruher Urteil – das Läuten gehört zu haben.

Vielleicht auch um nach diversen Skandalen die Scherben aufzukehren und wieder mehr Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in den öffentlich-rechtlichen Rundfunk herzustellen, haben sie sich selbst eine „Transparenzoffensive“ auferlegt. Mittlerweile kann man nicht nur Basisinformationen über die Sender, die staatsvertraglichen Grundlagen und Satzungen, die Gremien, die Gehälter der Geschäftsleitung und die Finanzpläne einsehen, sondern auch den Tätigkeitsbericht der Intendanten oder die Kosten für öffentlich-rechtliche Produktionen. Gerade wurden weitere lang geforderte Schritte getan: Bei den ARD-Landesrundfunkanstalten hat man damit begonnen, aufzufächern, wofür man den Rundfunkbeitrag im Einzelnen einsetzt, und Produzentenberichte sollen jährlich offenlegen, wie viel bei der ARD an Finanzmitteln in Programmstunden sowie nach Genres und für Auftrags-, Ko- und Lizenzproduktion aufgewendet wird. Sendeplatzprofile sollen es kleineren und mittleren Produzenten vereinfachen, zielgerichteter Projektangebote unterbreiten zu können. Auch das ZDF hat nachgelegt und sich Transparenzleitlinien bei der Auftragsvergabe von Produktionen auferlegt.

Einige Sender gehen ganz grundsätzlich dazu über, ihre Organisationsstrukturen, die Zusammensetzung der Gremien und Ausschüsse sowie anstehende Tagesordnungen, Sitzungsprotokolle und andere wichtige Entscheidungen zu veröffentlichen. Dennoch: Das Bild ist uneinheitlich, einige Sender sind noch sehr verhalten, wollen lieber nicht zu viel von ihrer Arbeit preisgeben. Das ist der falsche Weg.

Es sollte besser ein klares und einheitliches Regelwerk herrschen, um das verfassungsrechtlich erforderliche Mindestmaß an Transparenz für die Zuschauerinnen und Zuschauer bei allen öffentlich-rechtlichen Sendern gleichermaßen zu gewährleisten. Denn nur so kann es eine fundierte Grundlage für eine öffentliche Diskussion geben, die ansonsten viel auf Vermutungen und Unterstellungen basiert. Und nur so wird es Regelwerke geben, auf die man verweisen kann, wenn etwas doch anders läuft. Es täte den Öffentlich-Rechtlichen gut, dies weiterhin progressiv anzugehen, denn dies sind die ersten Schritte zur Reform, zum Aufbruch verkrusteter Strukturen. Rundfunkräte sollten im Regelfall öffentlich tagen und ihre Vorgänge, das heißt Ergebnisse, strittige Punkte, Diskussionen und offene Fragen veröffentlichen, soweit das für die Diskussion fruchtbar ist. Der WDR-Rundfunkrat etwa kann hier als gutes Vorbild dienen.

Es ist dennoch fraglich, ob allein Transparenz für die Zuschauerinnen und Zuschauer die Akzeptanzprobleme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks lösen kann. Ich denke: Nein. Auch wenn Transparenz helfen kann, die Entscheidungsfindung darzulegen, bestenfalls auch, zu disziplinieren, werden nur wenige mit veröffentlichten Berichten und Zahlenkolonnen etwas anfangen können – geschweige denn die Zeit haben, sich damit zu beschäftigen. Zudem ist die Handlungsmacht der Zuschauerinnen und Zuschauer begrenzt. Außer einer öffentlichen Empörung passiert im Zweifel nicht sehr viel.

Es ist daher geboten, eine starke Kontrolle herzustellen. Das bedeutet auch: Nicht alles muss für jeden transparent sein. Aber es muss Kontrolleure geben, die ihrer Aufgabe gerecht werden können. Denn Vertrauen hat etwas damit zu tun, dass Verantwortlichkeit abgegeben werden kann. Und zwar dahin, wo sie hingehört: in die Gremien. Diese müssen deshalb in Zukunft nicht nur staatsfern ausgestaltet sein, es müssen auch Strukturen aufgebaut werden, die es ihnen erlauben, sich ihren Kernaufgaben professionell zu widmen. Das heißt zum Beispiel, die wirtschaftliche Ausgabenpraxis auch richtig unter die Lupe zu nehmen. Das alleine ist nicht mit einem Appell getan. Die Gremienarbeit wird meist nur im „Nebenjob“ gemacht. Die Mitglieder müssen ihre Aufgabe auch bewältigen können. Dennoch gehört eine wirksame Kontrolle zu ihren ureigenen Aufträgen. Es wäre verfehlt, dies auszulagern und eine weitere Kontrollinstanz einzuführen. Denn mit der Finanzkommission KEF und den Landesrechnungshöfen gibt es derzeit bereits Instanzen, die ausführlich wirtschaftlich prüfen.

Der Bedarf liegt aber hier gerade nicht in einer Kontrolle von lediglich bestimmten, abgekoppelten Bereichen, wie etwa die KEF und die Landesrechnungshöfe lediglich Finanzfragen prüfen. Sondern es geht um eine Beurteilung aus einer Gesamtschau heraus, welche die Finanzen, das Programm und den öffentlich-rechtlichen Auftrag des Senders bei den Entscheidungen im Blick hat. Und auch wenn die Programmverantwortlichkeit ganz klar bei den Sendern selbst liegt, sind doch die Gremien der gesetzlich vorgesehene Ort, die Grundsatzfragen auch des Programms zusammen mit den Finanzfragen zu beantworten.

Das Manko liegt daher vielmehr in der Organisation der Gremien. Sie benötigen eigene Ressourcen, Expertise, auf die sie zurückgreifen können, und die entsprechende Finanzausstattung, um sich Sachverstand von außen einholen zu können. Dabei muss auch die Qualitätskontrolle wieder in den Vordergrund rücken, gekoppelt an die Frage, wie viel für was eigentlich ausgegeben werden darf. Rundfunkräte sollten sich einbringen, wenn sich der Sender zu weit von seiner gesellschaftlichen Aufgabe eines ausgewogenen, hochwertigen und vielfältigen Programms entfernt und wenn droht, dass Quote und Zielgruppe die Oberhand gewinnen. Diese Arbeit, diese Abwägung muss transparent gemacht werden, damit die Öffentlichkeit nachvollziehen kann, dass dies auch erfolgt ist.

Um die Sender wieder näher an das Publikum zu rücken und einen Dialog herzustellen, wäre es zudem lohnenswert, über die Implementierung von Publikumsräten nachzudenken. Diese könnten über die jetzige Programmbeschwerde hinaus die Aufgabe wahrnehmen, das Programm zu beobachten, zu beraten, den Prozess transparenter und partizipativer zu gestalten. Publikumsräte sind bereits in etlichen europäischen Ländern wie der Schweiz, Großbritannien oder den Niederlanden installiert; demnach wäre man in der idealen Lage, bei der Ausgestaltung auf Erfahrungswerte zurückzugreifen.

Transparenz sollte aber nicht nur für sich stehen – es sollte auch zu etwas führen. Transparenz ist daher vor allem dann erfolgversprechend, wenn man Maßstäbe hat, an denen man die offengelegten Prozesse messen kann. Selbstverpflichtungen könnten beispielsweise dafür sorgen, dass Produktionen nur unter angemessenen Bedingungen (wie etwa gerechter Vergütung, Arbeitsbedingungen o.ä.) beauftragt werden, und zwar ohne sich in die Rolle des Auftragsproduzenten oder etlicher Sub- und Koverflechtungen zu flüchten. Auch hier helfen klare Regeln für den Prüfprozess der Gremien, so dass sie wissen, wann sie etwas ablehnen oder genehmigen können. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk wäre also gut beraten, wenn er sich in bestimmten Bereichen solche Maßstäbe setzt, denn er könnte und sollte als ein von der Gesellschaft finanzierter Apparat Vorbild sein.

Am Ende müssen wir den öffentlich-rechtlichen Rundfunk aber auch wieder mehr wertschätzen und sollten nicht im Strudel der Kritik ertrinken. Es gibt etwa herausragende Dokumentationen zur Primetime, die verhältnismäßig viele Zuschauer erreichen. Auch die Kritiker sollten dies zur Kenntnis nehmen. Richtig ist, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk genau darauf wieder sein Augenmerk legen muss. Es darf ihm eben nicht (nur) um Quote gehen, sondern er sollte ein vielfältiges Programm anbieten, wertvolle Hintergrundinformationen und Beiträge aus allen gesellschaftlich relevanten Bereichen, und Unterhaltung – das ist die Funktion, unabhängig davon, ob Zuschauermassen erreicht werden. Vielleicht schalten irgendwann auch wieder mehr ein, wenn man sich in den öffentlich-rechtlichen Häusern stärker darauf besinnt, wofür man da ist und was die eigenen Stärken sind.